Жорстка міграційна політика ХДС: чи можливо її реалізувати?

Консеративні партії Християнсько-демократичний та Християнсько-соціальний союзи (ХДС/ХСС) вже давно закликають до більш жорсткої міграційної політики в Німеччині. Напад афганця, якого раніше зобов'язали покинути країну, з ножем на групу дітей в Ашаффенбурзі, в результаті якого загинуло двоє людей, знову активізував дебати. Лідер ХДС Фрідріх Мерц (Friedrich Merz) представив план з п'яти пунктів щодо припинення нелегальної міграції.

У разі перемоги на дострокових виборах до Бундестагу 23 лютого Мерц, який є кандидатом у канцлери від ХДС, хоче реалізувати цей план якомога швидше. Однак існують правові труднощі, оскільки міграційне законодавство регулюється не лише на національному, а й на європейському рівні. Ось три ключові проблемні аспекти:

ХДС/ХСС закликають до постійного контролю всіх німецьких кордонів з метою стримування нелегальної міграції. Чи можливо це з огляду на законодавство ЄС?

Прикордонний контроль зазвичай не передбачений у Шенгенській зоні, членом якої є Німеччина. Шенгенський кодекс про кордони допускає лише тимчасові винятки "у разі серйозної загрози державній політиці або внутрішній безпеці".

Саме на цій підставі вже відбувається прикордонний контроль, який міністерка внутрішніх справ Ненсі Фезер (Nancy Faeser) запровадила після нападу в німецькому Золінгені в серпні. Підозрюваним в атаці був шукач притулку з Сирії, який вже давно мав бути депортований до Болгарії. 

Перевірки почалися 16 вересня 2024 року на кордонах Німеччини з Францією, Люксембургом, Нідерландами, Бельгією та Данією. Вони обмежені шістьма місяцями. Міністерка внутрішніх справ раніше наказала провести перевірки на кордонах з Австрією, Польщею, Чехією та Швейцарією з метою стримування нелегальної міграції. Таким чином, з осені минулого року всі німецькі кордони контролюються. 

Прикордонний контроль, про який необхідно повідомляти Єврокомісію та сусідні країни, є "крайнім заходом", згідно з законодавством ЄС, і можливий лише протягом обмеженого періоду часу. Постійний прикордонний контроль на всіх національних кордонах Німеччини, які охоплюють понад 3800 кілометрів, не дозволяється, оскільки відкриті внутрішні кордони високо цінуються в нормативних актах ЄС.

ХДС і ХСС закликають до "фактичної заборони в'їзду для всіх осіб, які не мають дійсних в'їзних документів". Це також стосуватиметься тих, хто "висловлює прохання про захист", тобто хоче подати заяву на отримання притулку в Німеччині. Чи дозволено це з юридичної точки зору?

Відповідно до законодавства ЄС, за процедуру надання притулку відповідає держава-член ЄС, в якій шукач притулку вперше перетнув кордон. Тому кожен, хто прибуває до Німеччини наземним транспортом, завжди попередньо в'їжджає в іншу країну ЄС і фактично повинен пройти процедуру надання притулку там. Це регулюється так званим Дублінським регламентом III.

Однак він також передбачає особливу процедуру. Відповідно, Німеччина не може просто розвертати всіх шукачів притулку на кордоні. "Європейське законодавство передбачає, що спочатку цим людям слід дозволити в'їхати в країну, - пояснив експерт з міграційного права Даніель Тім (Daniel Thym) з Університету Констанца в інтерв'ю програмі новин Tagesschau. - Потім вони проходять певну процедуру, після чого можна спробувати відправити цих людей назад у країни, на яких власне лежить за них відповідальність". Центральним елементом цієї процедури є особиста співбесіда, під час якої перевіряється, яка країна є відповідальною за процедуру надання притулку.

Крім того, у деяких випадках Німеччина може бути відповідальною, навіть якщо заявник перебував в іншій країні ЄС. Наприклад, якщо член сім’ї заявника вже проходить процедуру надання притулку в Німеччині. 

Якщо всіх без винятку шукачів притулку розвертатимуть на німецькому кордоні, подальші конфлікти з сусідніми країнами будуть неминучими. Адже, згідно з Дублінським регламентом, за процедуру надання притулку зазвичай відповідають навіть не вони, а такі країни, як Болгарія, Греція чи Іспанія. Австрія вже оголосила восени, що не буде "приймати назад" жодного мігранта, якому відмовила Німеччина.

Чи може Німеччина оголосити надзвичайний стан, щоб їй було дозволено відхилитися від європейських правил у сфері надання притулку?

Підставою для цього аргументу є стаття 72 Договору про функціонування Європейського Союзу (ДФЄС). Це дає Німеччині право оголосити надзвичайний стан у зв'язку з міграцією і таким чином відійти від правил ЄС щодо надання притулку - про що лідер ХДС Мерц вже заявляв після нападу в Золінгені наприкінці серпня. У своєму плані з п'яти пунктів ХДС/ХСС підкреслюють, що обов'язком Німеччини є "надання пріоритету національному законодавству, якщо європейські норми не працюють".

Однак це не так просто реалізувати. Німецький уряд повинен буде спочатку довести, що Німеччина справді опинилась у надзвичайній ситуації, тобто, що існує серйозна загроза громадському порядку або безпеці. Це може бути складно, оскільки комплексний прикордонний контроль вже значно зменшив нелегальну міграцію. "Значній частині нелегальних в'їздів можна запобігти шляхом примусового повернення", - вважають у федеральному уряді, очолюваному СДПН, який відхилив пропозицію Мерца. 

Якщо Мерц сам стане канцлером, його уряд повинен буде знайти вагомі аргументи, щоб довести наявність надзвичайної ситуації, наприклад, перевантаженість системи надання притулку або скоєні напади і кримінальні злочини. Однак перешкоди високі: активація положення про винятки контролюється Європейським судом, який обмежує його застосування. Досі всі спроби держав-членів ЄС послатися на надзвичайну ситуацію в Європейському суді були невдалими.

Однак самостійна міграційна політика Німеччини може мати інший ефект: вона може прискорити реформу системи надання притулку в ЄС, яку багато країн-членів критикують як вкрай неефективну. Як тільки Німеччина закриє свої кордони для шукачів притулку, "інші європейські країни, звичайно, зроблять те ж саме", прогнозує юрист і експерт з питань міграції Даніель Тім: "І тоді нам доведеться дуже швидко сісти разом у Брюсселі і запитати себе, як докорінно реорганізувати європейське законодавство про притулок".