Zaostrzenie prawa imigracyjnego. Co może zepsuć plan Merza?

Chadeckie partie CDU i CSU, które po wyborach w Niemczech mogą przejąć władzę, od dawna wzywają do zaostrzenia polityki migracyjnej. Debatę podgrzał kolejny śmiertelny atak nożownika na grupę dzieci w Aschaffenburgu, w wyniku którego zginęły dwie osoby. Podejrzany to Afgańczyk, który miał nakaz opuszczenia Niemiec.

W środę (29.01.2025) Bundestag poparł pięciopunktowy plan lidera CDU i kandydata na kanclerza Friedricha Merza, który ma w założeniu skrajnie ograniczyć możliwość nielegalnego wjazdu do Niemiec. 

Dyskusję zaostrza dodatkowo poparcie planu Merza przez skrajnie prawicową AfD. Umożliwiło ono (wraz z głosami CDU/CSU i FDP) przyjęcie uchwały, ale wzbudza w niemieckiej opinii publicznej obawy o możliwość wpółpracy skrajnej prawicy z chadecją i obalenia zapory ogniowej wokół AfD. Uchwała to zapowiedź zmiany prawa, której próba nastąpi w piątek, 31 stycznia.

W przypadku zwycięstwa w przedterminowych wyborach 23 lutego Merz chce jak najszybciej wdrożyć ten plan. Istnieją jednak przeszkody prawne: prawo azylowe i migracyjne jest regulowane nie tylko na szczeblu krajowym, ale i unijnym. Oto trzy możliwe punkty sporne.

1. Stała kontrola granic

CDU i CSU postulują stałą kontrolę wszystkich niemieckich granic państwowych w celu ograniczenia nielegalnej migracji. Czy to możliwe w świetle prawa UE?

Kontrole graniczne nie są zwykle planowane w strefie Schengen, do której należą Niemcy. Kodeks graniczny Schengen dopuszcza jedynie tymczasowe wyjątki „w przypadku poważnego zagrożenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego”.

Na tej podstawie już odbywają się kontrole graniczne, które nakazała minister spraw wewnętrznych Nancy Faeser (z socjaldemokratycznej SPD) po sierpniowym ataku w Solingen. Podejrzany to uchodźca z Syrii, który już dawno miał zostać deportowany do Bułgarii.  

Kontrole rozpoczęły się 16 września 2024 r. na granicach Niemiec z Francją, Luksemburgiem, Holandią, Belgią i Danią. Są na razie ograniczone do sześciu miesięcy.

Minister Faeser już wcześniej wprowadziła kontrole na granicach z Austrią, Polską, Czechami i Szwajcarią w celu ograniczenia nielegalnej migracji po wzroście napływu migrantów do Niemiec. Wszystkie granice Niemiec są kontrolowane od jesieni ubiegłego roku.

Zgodnie z prawem unijnym kontrole graniczne, które należy zgłaszać Komisji Europejskiej i krajom sąsiadującym, stanowią „ostateczność” i są możliwe jedynie przez ograniczony czas. Stałe kontrole graniczne na wszystkich niemieckich granicach, które obejmują ponad 3800 km, są niedozwolone, ponieważ otwarte granice wewnętrzne to wysoki priorytet w prawie UE.

2. Zakaz wjazdu dla azylantów

CDU i CSU wzywają do wprowadzenia „faktycznego zakazu wjazdu dla wszystkich osób, które nie posiadają ważnych dokumentów wjazdowych”. Dotyczy to również tych, którzy „wyrażają prośbę o ochronę”, czyli chcą ubiegać się o azyl w Niemczech. Czy to prawnie dopuszczalne? 

Zgodnie z prawem UE za procedurę azylową odpowiedzialne jest państwo członkowskie, w którym osoba ubiegająca się o ochronę po raz pierwszy przebywała. Każdy, kto przybywa do Niemiec drogą lądową, wjechał już wcześniej do innego kraju UE i faktycznie musiałby tam przejść procedurę azylową. Reguluje to tzw. rozporządzenie Dublin III.

Ale określa też procedurę. W związku z tym Niemcy nie mogą po prostu zawrócić wszystkich osób ubiegających się o azyl na granicy. „Prawo europejskie stanowi, że ludziom się najpierw pozwala wjechać” – powiedział w programie informacyjnym Tagesschau prawnik ds. migracji Daniel Thym z Uniwersytetu w Konstancji. „Następnie przechodzą procedurę i wtedy można spróbować odesłać ludzi do odpowiednich krajów”. Centralnym elementem tej procedury jest osobista rozmowa, podczas której jest sprawdzane, który kraj jest odpowiedzialny za procedurę azylową.

Nawet jeśli osoba ubiegająca się o azyl przebywała wcześniej w innym kraju UE, w niektórych przypadkach odpowiedzialność mogą ponosić Niemcy. Np. jeśli inny członek jej bliskiej rodziny przechodzi już procedurę azylową w Niemczech.

Gdyby wszyscy ubiegający sie o azyl byli na granicy bez wyjątku zawracani, wpłynęloby to na dalsze konflikty z krajami sąsiadującymi z Niemcami. Zgodnie z przepisami dublińskimi zawyczaj to nie one powinny odpowadać za procedurę azylową, lecz takie kraje jak Polska, Bułgaria, Grecja czy Hiszpania. Austria już jesienią ogłosiła, że ​​„nie przyjmie z powrotem” żadnych migrantów odrzuconych przez Niemcy.

3. Stan nadzwyczajny

Czy Niemcy mogłyby ogłosić u siebie stan nadzwyczajny, aby móc odstąpić od europejskich przepisów dotyczących prawa azylowego?

Podstawą takiej argumentacji jest art. 72 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Daje on Niemcom prawo do ogłoszenia stanu nadzwyczajnego w związku z migracją i tym samym odstąpienia od unijnych przepisów azylowych – zadeklarował lider CDU Friedrich Merz tuż po ataku w Solingen pod koniec sierpnia 2024 roku.

W swoim pięciopunktowym planie CDU i CSU podkreślają, że obowiązkiem Niemiec jest „w pierwszej kolejności stosować prawo krajowe, jeśli nie sprawdzą się regulacje europejskie”. 

Ale nie jest to takie łatwe do wdrożenia. Aby tego dokonać, rząd Niemiec musiałby najpierw udowodnić, że Niemcy faktycznie znajdują się w sytuacji nadzwyczajnej, czyli że istnieje poważne zagrożenie dla porządku lub bezpieczeństwa publicznego. Może to być trudne, ponieważ szeroko zakrojone kontrole graniczne już znacznie ograniczyły nielegalną migrację. „Duża część nielegalnych wjazdów mogła zostać powstrzymana poprzez zawracanie” – twierdzi rząd SPD i Zielonych, który odrzucił plan Merza.

Gdyby sam Merz został kanclerzem, jego rząd musiałby znaleźć dobre argumenty, aby udowodnić stan nadzwyczajny, np. na podstawie przeciążenia systemu azylowego czy dokonanych ataków albo przestępstw. Przeszkody są jednak duże: wykorzystanie tego wyjątku jest kontrolowane przez Trybunał Sprawiedliwości UE, który w sposób restrykcyjny podchodzi do jej stosowania. Jak dotąd wszelkie próby państw członkowskich powołania się przed Trybunałem na sytuację nadzwyczajną nie powiodły się. 

Jednak samodzielne działania Niemiec w obszarze polityki migracyjnej mogłyby mieć inny skutek: mogłyby przyspieszyć reformę systemu azylowego UE, który wiele państw członkowskich krytykuje jako nieskuteczny. W momencie, gdy Niemcy zamkną swoje granice dla  ubiegających się o azyl, „inne kraje europejskie oczywiście zrobią to samo” – przewiduje prawnik i ekspert ds. migracji Daniel Thym. „A potem trzeba się bardzo szybko zebrać w Brukseli i zadać sobie pytanie, w jaki sposób można zasadniczo zmienić europejskie prawo azylowe”.